Gloort er licht voor ons land als rechtsstaat?

Sinds de eenheidsstaat Nederland bestaat, is niet gezorgd voor bewaking van het recht in het overheidshandelen. Er wordt over “rechtsstaat” gerept, een normatief begrip is dit niet. Er ligt nu een aanzet. Komt er een betere bescherming van de burger tegen de overheid?

Hub. Hennekens

Een idee voor een “betere rechtsstaat”

Op 21 februari jl. hebben de minister van BZK en de staatssecretaris voor rechtsbescherming aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal een nota tot wijziging van de Grondwet voorgelegd. Hierin wordt ook de invoering van een constitutioneel hof aan de orde gesteld.  Rechters en dat hof dienen een wet aan schending van een klassiek grondrecht te kunnen toetsen. De wet  dient klassieke grondrechten te respecteren. Hoeveel wetten in de loop van de laatste decennia van een dergelijk tekort getuigen wordt niet bericht. De Toeslagenwet was een aanleiding, maar geen bewijs. Voor zover mij bekend deed zich zelden een wet voor die in strijd was met een klassiek grondrecht. Er zijn wel gevallen uit het verleden bekend, maar van een substantieel aantal is geen sprake. Afgezien daarvan is essentieel de vraag naar het effect van de nu voorgestelde toetsing van wetten inzake de bescherming van de burger tegen de overheid. Die vraag is relevant, omdat de klassieke grondrechten bepalend zijn. De nota toont niet aan dat door aanvaarding van dit voorstel de positie van de burger jegens de overheid wordt versterkt.

Worden mensenrechten beschermd?

De nota bevat geen voorstellen ter uitbreiding van de klassieke grondrechten. Niet alle klassieke grondrechten zijn “mensenrechten” in de wezenlijke zin van dat woord. Op bescherming van de mens in zijn wezen dient eenieder te kunnen rekenen. Van een rechtsstaat kan worden gesproken als alle machten binnen de overheid daaraan voldoen. Het is zaak dit tot doel te bestemmen. Grondrechten dienen garant te staan voor de positie van de burger jegens de overheid. Dit houdt in dat de Grondwet ieder mens in wetten, in relatie tot de uitvoerende en de rechtsprekende macht tegen onrecht beschermt. Onze Grondwet voorziet niet hierin. Ook het algemene artikel van de Grondwet biedt daarvoor geen grondslag, zoals in de nota erkend wordt. Een bepaling die ieder mens tegen onrecht beschermt is vereist. Dát grondrecht is nodig, al zal het abstract zijn. Belangrijk is dat dit kan dienen tot toetssteen door een constitutioneel hof. Een navolgingswaardig voorbeeld hiervan treft men aan in het “Grundgesezt” van Duitsland. Artikel , lid 1 bepaalt:

“Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.“

Deze bepaling legt niet alleen vast dat een mens in zijn waarde onaantastbaar is , maar ook – dit is evenzeer belangrijk – dat elke overheidsinstantie verplicht is te zorgen voor de naleving van dit onveranderlijk voorschrift (art. 79). Of eraan wordt voldaan, is ter toetsing aan het Bundesverfassungsgericht. Iedereen  kan bij dit hof in beroep gaan (art. 93 lid 4a). Deze regeling biedt inhoudelijk en procedureel de garantie welke in een rechtsstaat van de staat mag worden verwacht. Dan weet iedere burger dat hij tegen welke overheidsinstantie dan ook niet met lege handen staat als zijn waardigheid in het geding is. Die waardigheid is in het geding als door een overheidsinstantie onrecht wordt aangedaan. Dat was aan de orde in de Toeslagenwet en de uitvoering ervan. Dat was ook reden om een constitutioneel hof te bepleiten.

Hoofdpunten uit de nota

De nota onderscheidt twee elementen voor een bescherming tegen onrecht. Daarbij gaat de aandacht voornamelijk uit naar toetsing van wetten en regels. Enerzijds wordt ingegaan op schrapping van “wet” in artikel 120 Grondwet en anderzijds op de invoering van een grondwettelijk hof. Daarbij worden veel mogelijkheden afgetast en wordt “gezocht” naar zowel uitbreiding van de bevoegdheid van de bestaande rechterlijke instanties als vestiging van zo’n hof. De nota heeft trekken van sofistische aard waarbij afbakening van de relaties heel wat vragen oproept. Hierover wordt getheoretiseerd. Het zelf bedachte kluwen kan nauwelijks ontrafeld worden en de burger –  over wie het zou moeten gaan – speelt niet mee. Tot enkele hoofdpunten zal ik me beperken. Het constitutioneel hof wordt deel van de rechterlijke organisatie. Voorts is het niet toegankelijk voor eenieder die in een grondrecht aangetast wordt. Dat onze Grondwet een rechter opdraagt geschillen te beslechten, wordt aan dat hof niet toevertrouwd. Met name prejudiciële vragen over de uitleg van een wet en een klassiek grondrecht dient het te beantwoorden. Ingewikkelde relaties met internationaal en EU-recht worden tevens bezien. Door als deel van de rechterlijke macht te functioneren, kunnen geen andere personen dan juristen voor benoeming in aanmerking komen. Ook kan het hof daardoor geen conflicten inzake de competenties van wetgever en rechtsprekende macht beoordelen. Benoemings- en kwaliteitseisen worden afgestemd op die van rechters. Hun onafhankelijkheid wordt hoog geacht. Dat vraagt aandacht in mijn column “Onafhankelijkheid van de rechter als vrijbrief”, 15 januari 2025. Vermelding verdient hierbij dat de wetgever nooit voldaan heeft aan artikel 114 lid 3 Grondwet om bij wet schorsing of ontslag van rechters vast te leggen. Dat de burger het haasje van “eigenmachtige” rechters kan zijn, is bekend. De nota laat heel wat passeren, maar heeft de mens uit het oog verloren.

Conclusie

Het is positief dat onze overheid eindelijk nadenkt over een constitutioneel hof. De voorzet geeft evenwel geen enkele garantie op een verbetering van de rechtspositie van de burger in ons staatsbestel. Een constitutioneel hof biedt niets meer dan de aanwezigheid van een middel om het recht in de rechtsstaat te bewaken. De grondwet moet zelf garanties bieden welke iedere burger tegen elk machtsinstituut van de overheid beschermt. Zonder een grondrecht dat de burger tegen het begaan van onrecht door de overheid vastlegt heeft de instelling van een constitutioneel hof geen zin. Zo’n hof is nodig als de uiteindelijke bewaker van die plicht. De nota getuigt niet van een visie over de kern van het probleem voor de burger in de staat: de mens als uitgangspunt. Past het in de Nederlandse constitutionele traditie dat gegeven te ontwijken? Grondrechtenbescherming vereist een grondiger aanpak dan nu geboden.