Knellend staatsrecht: wetgever versus rechter?
De Nederlandse staat kent in overeenstemming met de gebruikelijke methodiek drie staatsorganen: wetgever, bestuur en rechter. Deze drie organen vormen gezamenlijk de als rechtsfictie bekende Staat. De wetgever wordt als superieur van de drie machten aangemerkt. In civielrechtelijke procedures pleegt de Staat gedagvaard te worden voor de rechter. Wordt de positie van de wetgever gewaarborgd?
Het primaat van de wetgever.
Als de Staat gedagvaard wordt in een civiele procedure pleegt de rechter zich rekenschap te geven van het orgaan dat in de Staat tot het nemen van de gevorderde maatregelen bevoegd is. Uit hetgeen in geschil is blijkt veelal die bevoegdheid. Leidend is voor de rechter onder meer of het gevorderde al dan niet hoort tot de bevoegdheid van de wetgever. Is de wetgever bevoegd dan neemt de rechter het suppremaat van dit staatsorgaan in acht. Een bekend voorbeeld biedt het Harmonisatiewet-arrest van de Hoge Raad, waarin van “respect” voor de wetgever blijkt, ook al geeft de rechter zijn oordeel te kennen ( ECLI:NL:HR:1989:AD 5725).
De artikelen 93 en 94 Grondwet geven een beperking van de bevoegdheid van de civiele rechter om de wetgever te veroordelen tot naleving van verdragen die geen eenieder verbindende bepalingen inhouden. Uitzondering geldt voor het recht dat hiërarchisch voorgaat op de nationale rechtsorde. De relatie tussen de rechter en de wetgever is dus van indirecte aard. Overigens wordt misverstand gewekt als “eenieder verbindend verdrag” rechtstreeks werkend wordt genoemd. Dat doet namelijk elk verdrag.
Geen eenieder verbindende verdragsbepalingen.
Hoe dient de rechter te oordelen als de Staat gedagvaard wordt tot naleving van verdragen die geen eenieder verbindende bepalingen inhouden? Artikel 120 Gw bepaalt dat de rechter niet treedt in de grondwettigheid van verdragen. Daaruit is evenwel niet prima vista duidelijk hoe zijn bevoegdheid zich verhoudt tot de wetgever. Heeft de suprematie van de wetgever dan tot gevolg dat de rechter zich onthoudt van een bindende uitspraak over het geschil waarin de Staat wordt gedagvaard om bepaalde besluiten te nemen? De motivering van een terughoudend standpunt van de rechter zou bij voorbeeld kunnen zijn: dit verdrag houdt geen eenieder verbindende bepalingen in, het eist weliswaar van de wetgever maatregelen, maar de rechter mag de wetgever tot naleving hiervan niet zonder meer verplichten.
Nieuwe ontwikkelingen.
Sinds enige tijd doen zich ontwikkelingen in de jurisprudentie voor die de verhouding tussen rechter en wetgever wijzigen. Deze zijn relevant voor de naleving van verdragen die geen ieder verbindende bepalingen inhouden. Voorbeeld hiervan zijn de klimaatverdragen en de vervolgen erop. In die verdragen verplichten de verdragsluitende staten zich om bepaalde klimaat – bevorderende maatregelen te treffen. Veelal gaat het dan om maatregelen die bij wet getroffen dienen te worden. Die maatregelen plegen effecten voor mensen te hebben, maar die internationale verdragen kennen geen bepalingen die jegens ieder verbindende werking hebben. Uit jurisprudentie van het EVRM en nationale rechters blijkt evenwel van een constructie waardoor onze rechter de wetgever verplicht tot nakoming van zo’n verdragsbepaling. Niet al de verdragsstaten vallen onder het EVRM.
Twee gezondheidsverdragen vergeleken.
Is een verdragsbepaling in geschil die niet voor ieder verbindende bepalingen inhoudt, dan neemt de Nederlandse rechter soms een ander verdrag als uitgangspunt. Hij betrekt het EVRM bij het oordeel hoewel dat niet in geschil is. Het EHRM gaat bovendien vrijzinnig om met de strekking en doelstelling van het EVRM. Hoewel dit verdrag de burgers primair wenst te vrijwaren van ingrijpen in de gezondheid door de overheid, wordt nalaten van overheidswege om burgers hierin te beschermen aangemerkt als in strijd met het door het EVRM beschermd privé leven. Deze interpretatie opent voor onze rechters de weg om burgers aanspraak te bieden op de wetgever als gevolg van het EHRM. Aldus creëren de rechters een rechtsbasis om de wetgever tot een klimaatprestatie te verplichten en worden eenieder verbindende bepalingen aan klimaatverdragen “toegerekend”. Die verbindendheid komt aan die verdragen niet toe, maar wordt via deze omweg rechtens tot stand gebracht. Ter vergelijking vermeld ik twee uit 2019 daterende arresten. In zijn arrest van 27 september 2019 oordeelde de Hoge Raad over het rookverbod in horecaruimtes (ECLI:NL:HR: 2019: 1449). Artikel 8, lid 2 van het WHO Kaderverdrag bepaalt dat eenieder gevrijwaard moet worden van blootstelling aan tabaksrook. Dit verdrag is eenieder verbindend, waardoor rechters bevoegd zijn aan de wetgever een nakomingsverplichting inzake rookverboden “op te leggen”. Hun oordeel bindt de overheid jegens eenieder. De klimaatverdragen kennen evenwel geen eenieder verbindende bepalingen, maar de rechter bedient zich van een klassiek grondrecht als uitweg. Al zullen klimaatmaatregelen strekken tot de verbetering van de gezondheid van Jan en alleman, het past onze rechters niet bevoegdheid te usurperen ter naleving van klimaatverdragen door de wetgever .
Het doel wordt bepalend.
In het Urgenda-arrest (ECLI:NL:HR:2019:2006) overweegt de Hoge Raad dat de artikelen 2 en 8 EVRM – kort gezegd – aan de burger “rechten jegens de overheid“ toekennen. Vanuit dat uitgangspunt beoordeelt hij de klimaatverdragen. Weliswaar overweegt hij dat de wetgever uitmaakt hoe deze aan de verplichting uit die verdragen zal voldoen. Op zijn beslissingsbevoegd jegens de wetgever en de in de artikelen 93 en 94 Gw. geregelde voorschriften gaat hij niet in. Zijn die bepalingen niet van openbare orde? De klassieke grondrechten zijn van belang voor de burger en voor de verhouding tussen de Nederlandse wetgever en rechter, maar hun werking vestigt geen constructie om het onderscheid in de grondwet tussen de eenieder en niet-eenieder verbindende verdragen te mogen ontlopen. Het resultaat van die inconstitutionele benadering moge ertoe strekken dat eenieder aanspraken jegens de wetgever kan eisen ter zake van klimaatverbeteringen, maar wie trekt de grens voor welke verdragen wel of niet een dergelijke constructie opgaat? De rechter kan dan wel de wetgever tot “gezondheidsmaatregelen” verplichten, maar is de wetgever overtuigd? Men hoort verzet van politici die spreken van rechterlijke machtsusurpatie die de wetgever in een “onderdanige” positie heeft gebracht.
Oorzaak: gevolg?
Er is met instemming op het Urgenda-arrest van de Hoge Raad gereageerd. Dat mag voor menigeen rust brengen en tot voldoening strekken. Vraag is of uiteindelijk de positie van de rechter niet op de rechtsschaal wordt gelegd. Zou geen staatsrechtelijk addertje onder het gras kunnen schuilen?
Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.