Het demonstratierecht: een omstreden zaak

Emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens gaat in op het demonstratierecht dat vaak wordt ingezet als een pressiemiddel om een bepaald standpunt in te doen nemen. Hij betoogt dat het regelen van het petitierecht de voorkeur heeft boven de huidige gang van zaken met demonstraties die op gefrustreerde reacties uitlopen.

Onlangs heeft het kabinet besloten advies te vragen over het demonstratierecht. De wijze waarop dit recht de laatste tijd wordt uitgeoefend heeft bezwaren en vragen opgeroepen. Niet alleen het recht, maar ook daarmee gepaard gaande gedragingen brengen reacties teweeg die aandacht vragen.

Demonstratie als recht

Hoe heeft onze wetgever het demonstratierecht geregeld? Globaal genomen blijkt het demonstratierecht als mensenrecht aangemerkt te worden. Onze Grondwet heeft het als grondrecht vastgelegd in artikel 9: “Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.” Het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) erkent wel het recht van vergadering als fundamenteel recht (artikel 11), maar niet het demonstratierecht. Het verschil tussen beide rechten is van dien aard dat methodisch gezien het demonstratierecht bijzondere trekken heeft. Bij mensenrechten geldt het aan ieder mens eigene, het individuele aspect dat voor eenieder zijn aard en identiteit bepaalt. Die persoonlijke vrijheid wordt in rechte beschermd. Daaraan inherent worden erkend rechten die voor de mens als sociaal wezen voor zijn ontplooiing van belang zijn. Het demonstratierecht verschilt ook van het verenigingsrecht. Is het demonstratierecht een facet van de vrijheid op meningsuiting? Het (b)lijkt vaak erop gericht te zijn om een standpunt of een bepaalde mening van de overheid af te dwingen of veranderingen in standpunten te bewerkstelligen.

Wezenstrek van het demonstratierecht

Anders dan bij de aan de mens in persoon inherente rechten waarvoor hij de vrijheid dient te hebben om te functioneren en dus door de overheid ontzien dient te worden, is het demonstratierecht een recht om zich te manifesteren in het openbaar, tezamen met anderen. Het kan als een bijzondere vorm van uiting worden gezien, met dien verstande dat het middel van openbaarheid geaccentueerd wordt. Bij de mensenrechten gaat het juist om de intrinsieke waarde van een mening en niet de vorm waarin die zich uit. Hierin ligt een verschil. Dit verklaart waarom in de Déclaration des droits de l’homme et du citoyen wordt vastgelegd dat niemand verontrust hoeft te zijn om voor zijn mening uit te komen, mits de wijze waarop dat geschiedt de wettelijk geregelde openbare orde niet verstoort (artikel10). In de Duitse grondwet (GG) regelt artikel 8 de vrijheid van Versammlung, niet het demonstratierecht als onderdeel van de meningsvrijheid. Onze Grondwet heeft in het recht tot betoging de nadruk gelegd op de wijze van presenteren als een eigenstandig gegeven.

Inhoud en vorm, doel en middel

Bij de uiting van een mening speelt de vorm waarin en de manier waarop dit geschiedt een rol van betekenis in de waardering die eraan wordt toegekend. Zo zal een wetenschapper, een rechter of een journalist in zijn meningsuiting anders beoordeeld worden dan een cabaretier. Niet alleen de inhoud van de uiting, maar ook de omstandigheden waaronder en de presentatie ervan spelen een belangrijke rol. In beginsel is overheidsingrijpen niet toegestaan dan na de uiting. Daarbij kan de inhoud van verscheiden aard zijn en doet de vorm niet ter zake. Dit kan anders zijn als niet zozeer de inhoud als wel de vorm van de uiting bepalend is en tot de essentie van het handelen aanleiding geeft. De Wet openbare manifestaties richt zich niet op de meningsuiting, doch geeft regels inzake de vorm ter uiting ervan. Deze wet respecteert de mening en kent daarom geen vergunningstelsel. Op grond van een melding is de burgemeester bevoegd orderegels te geven die de wet – met enige afwijking van de Grondwet – afpaalt ter behartiging van specifieke openbare belangen. Niet de inhoud van de mening is leidend, maar de wijze waarop zij vertolkt wordt. Het gaat de burgemeester niet aan welke mening ten grondslag ligt aan de demonstratie. Ter vergelijking wijs ik op regelingen in APV’s ter zake van optochten (artikel 2:25 jo 2:24, lid 2, sub c model APV), waarin een vergunningstelsel geldt. Dat bij carnavalsoptochten ook meningen worden geuit is algemeen bekend, toch blijken die niet van belang te zijn voor de vrijheid van meningsuiting. In geval tenten worden opgeslagen en mogelijk overnachtingen plaatsvinden blijkt niet een vorm van meningsuiting daaraan toegekend te worden. Dit middel is duidelijk van dien aard dat de inhoud van de uiting niet zozeer telt als wel de druk om een bepaald standpunt van de overheid af te dwingen. Het recht op demonstratie kent vele vormen en heeft op zichzelf een buiten de mensenrechten vallend element. Zie de bespreking van C.A.J.M Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Kluwer, 2^e druk 1987, pagina 92. Er zijn goede redenen om burgers een adequaat middel en ook een rechtens betere voorziening te verschaffen. Standpunten kunnen beter beschermd worden door een degelijk werkend recht van petitie.

Het recht van petitie

Als het demonstatierecht jegens de overheid neerkomt op verzoeken of als pressie om een bepaald standpunt in te doen nemen, dan ligt een ander gegeven voor dan een meningsuiting. Dat was o.a. bij het optreden van Extinction Rebellion en Free Palestine het geval. Als blokkades worden opgeworpen om aandacht te trekken en druk uit te oefenen is het recht van betoging niet het kerngegeven, maar een ander doel. Hiervoor past een andere bescherming. Het petitierecht zou daarbij aan de orde kunnen komen als de geëigende weg om jegens de overheid voor belangen op te komen. Dit grondrecht (artikel 5 Grondwet) is in ons recht minimalistisch geregeld. In tegenstelling tot Duitsland, waar het petitierecht in het GG ­– dat zijn 75-jarig bestaan viert – een zinvolle, veel toegepaste en in rechte beschermende rol speelt (artikelen 17 en 45c GG).

Ter overweging

Er kan lering worden getrokken uit de rijke en effectieve Duitse praktijk. Daar blijkt het petitierecht in hoge mate aan het overheidshandelen structureel een bijdrage te leveren die goede vruchten afwerpt. Er is bestuursrechtelijke rechtsbescherming inzake behoorlijke behandeling. Dient de overheid op initiatieven van burgers goed gemotiveerd te reageren? Zo ja, dan zou het nodig zijn het petitierecht zo te regelen dat dit de voorkeur verdient boven de huidige gang van zaken met demonstraties die op gefrustreerde reacties uitlopen. Kan onze overheid dat aan?