De discussie over de aanstaande kabinetsformatie werpt een fundamentele vraag op over wat democratie werkelijk inhoudt, stelt emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens. “Democratie is meer dan een stip met een rood potlood op een biljet.”
De discussies rond de aanstaande formatie van een regering hebben – zij het onuitgesproken – een niet te miskennen vraag opgeworpen. De vraag spitst zich toe op de betekenis van de democratie. In wezen dient onze Grondwet daarop het antwoord te geven. Maar dat is slechts in geringe mate het geval. Zij bepaalt niet dat Nederland een democratische staat is. Zij geeft wel een procedurele verkiezingsregel voor iedere burger. Daarmee is de kous niet af, zoals bij het eerste begin van de formatie al is gebleken.
Democratie in de praktijk
In taalkundige zin houdt de term democratie in ‘heerschappij van het volk’. In de literatuur wordt ook wel gesproken van ‘volkssoevereiniteit’. In de praktijk komt de toepassing van volkssoevereiniteit neer op het gegeven dat het volk vertegenwoordigers kiest die het landsbestuur vormen. Verkiezing van volksvertegenwoordigers en gekozen worden volstaat als democratische daad. Het volk heeft gesproken en degenen die gekozen zijn kunnen als gelegitimeerd door het kiezersmandaat hun gang gaan. Het democratisch proces is naar de gebruikelijke opvatting voltrokken. Deze visie vindt in onze Grondwet een basis in het kiesrecht (actief en passief: artikel 4). Verder regelt onze Grondwet niet wat het volk in het vervolg te zeggen heeft in de uitoefening van de heerschappij. De gekozenen hebben de zeggenschap in handen en maken uit wat het volk te wachten staat. De macht is aan zet.
Grondwet en macht
Vanaf het moment dat de gekozenen het machtstouw in handen hopen te krijgen, rijst de vraag of en zo ja, waaraan zij gebonden zijn bij de uitoefening van die macht. De Grondwet regelt daarover niets. Er breekt na de verkiezing in ons land een proces aan voor formatie van de regering dat onderhevig is aan acties van de gekozenen waarover rechtens niets vaststaat. Tijdens de formatie gaan de gekozenen hun eigen weg, die naar procedure en inhoud weinig duidelijkheid biedt. De vraag naar binding aan de Grondwet komt voor de bewindslieden pas aan de orde nadat de formatie is geregeld. De eed/belofte op de Grondwet moet worden afgelegd alvorens het ambt te aanvaarden (artikelen 60 resp. 49 Grondwet). Deze verplichting werd geregeld ongestraft geschonden. Het waren schendingen van de Grondwet die vanwege het specifieke karakter ervan (hoofdstukken 6 en 7 Grondwet, resp. rechtspraak en decentralisatie) voor menigeen niet kenbaar waren. Het kwam ook voor dat sommige gekozenen het niet erg nauw namen met voor ieder kenbare fundamentele rechten en ambtsplichten en toch vrij hun gang konden gaan. In mijn column ‘Gedragscode voor overheidsbestuurders’ wees ik op artikel 119 Grondwet (schending van ambtsplichten) dat nooit is toegepast.
Semantiek
Oppervlakkig bezien lijkt zich de situatie aan te dienen waarbij democratisch en grondwettig naast elkaar staande bijvoeglijke naamwoorden zijn. Men kan democratisch in strijd met de Grondwet handelen. In de literatuur treft men deze opvatting aan in de termen democratie en rechtstaat als naast elkaar staande begrippen. Volgens deze methodiek kan men dan ondemocratische rechtstaten en democratische onrechtstaten, en nog meer soorten onderscheiden. Dit taalkundige fenomeen heeft tot gevolg dat handelen in strijd met de Grondwet door een volksvertegenwoordiger niet tevens inhoudt dat zulks ondemocratisch is. Deze benadering, die niet de mijne is, lijkt in zekere zin aanhang te krijgen. De praktijk geeft voorbeelden van de eed of belofte op de Grondwet door gekozen parlementariërs die in strijd waren/zijn met de grondwettelijke plicht en waartegen niet is of zal worden opgetreden. Houdt dit in dat democratisch handelen niet in overeenstemming hoeft te zijn met de in de Grondwet verankerde ambtsplichten? Het lijkt democratisch te zijn om over die plichten te onderhandelen of er een speelbal van te maken. De gang van zaken rond de onlangs aangevangen formatie geeft dat aan.
De mens en zijn rechtspositie in een democratische staat
Naar in het spraakgebruik, op radio en televisie, in geschreven en gesproken pers, in sociale media, onder politici en opiniemakers en uit nog vele andere uitingen blijkt, wordt democratie verstaan als het recht van de burger om de volksvertegenwoordigers te kiezen. Verder reikt de inbreng van de burgers niet. De keuze van de kiezer kan achteraf blijken een miskleun te zijn, maar hij moet op de volgende verkiezingen wachten om over te stappen. De recente verkiezingen laten van die overstap genoeg voorbeelden zien. Een vergelijking met de laatste uitslagen van de verkiezingen voor de leden van Provinciale Staten en voor de leden van de Tweede Kamer tonen dat aan. Democratisch was het wel in orde: de kiezer had gekozen! Grondwet of niet, de stem was uitgebracht en er was goed geteld. Wie zo redeneert, zet de kiezer weg als een kraaltje op een telraam. Deze benadering is in strijd met het wezen van de mens. Zij miskent wat artikel 1 in de Duitse Grondwet terecht bepaalt: Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt. De waardigheid van de mens staat voorop en wordt beschermd door het Bundesverfassungsgericht. Artikel 20, lid 1 bepaalt dat de bondsrepubliek een democratische staat is en lid 4 bepaalt dat iedere burger kan ageren tegen degene die daartegen opkomt, waartoe hij zich kan wenden tot dat constitutioneel Hof (artikel 92, lid 4 GG). In Nederland niets van dat alles. Daar is de menselijke waardigheid nog niet tot in de Grondwet doorgedrongen, laat staan beschermd. Dat de kiezer niet meer is dan een stip op het kiesbiljet om de democratie recht te doen, is in ons land ingevolge de Grondwet voldoende. Wie bereid is verder te kijken dan de verkiezingsneus lang is, kan niet ontkennen dat met louter invullen van een kiesbiljet van een democratie geen sprake kan zijn. Dat onze Grondwet dit niet regelt, valt de burger niet aan te rekenen.
Conclusie
Pas als iedereen die zich in Nederland bevindt menswaardig behandeld wordt (zie artikel 1 van onze Grondwet), kan van een democratie in de enige ware zin worden gesproken. Daarom is democratie meer dan een stip met een rood potlood op een biljet en is het telraam geen garantie. Ons volk blijkt echter de vruchten te plukken van een ondemocratische staat die een Grondwet heeft. Een regering is in de maak: dat heet democratie, ongeacht de uitkomst. De stemmen zijn uitgebracht, de mens heeft zijn waardigheid verloren.
Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.