Naar aanleiding van de recente politieke ontwikkelingen in Nederland en Israël vraagt emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens zich af: wat maakt een democratie?
Na de val van kabinet Rutte IV is ons democratisch bestel beland bij nieuwe verkiezingen. Twee jaar sukkelen was voldoende om het roer uit handen te geven aan hen die zich nu op het pad van de machthebbers begeven. De beloften zijn niet van de lucht: volgens politici zal het beter worden. Zij beloven wederom goeds, maar welk democratisch goed krijgt het volk?
Terwijl Nederland druk doende is zich voor te bereiden op de enige uiting van democratisch handelen door het volk, was in Israël veel beroering daarover. Twee met elkaar tegenstrijdige opvattingen werden daar gehuldigd over wat democratie is. Premier Netanyahu zegt dat democratie simpelweg de bevoegdheid is van de gekozenen om besluiten te nemen op basis van hun verkiezing. In tegenstelling hiermee hebben demonstranten wekenlang betoogd dat juist het hooggerechtshof het democratisch goed van Israël behartigt. De voorgestelde besluiten van de regering en Knesset vinden zij in strijd met de democratie. Vanwaar dit verschil van inzicht over democratie?
Een verklaring hiervan is eenvoudig te geven: iedere opvatting is verdedigbaar omdat geen definitie vaststaat. Net als in ons land wordt in Israël niet van een rechtens aanvaarde definitie uitgegaan. Vaak wordt gezegd dat een staat democratisch is als het volk met rechtstreekse algemene verkiezingen kan stemmen voor de volksvertegenwoordiging. Daarnaast wordt de term ‘rechtsstaat’ gebruikt als tweede element. Deze begrippen bepalen dan de ‘democratische rechtsstaat’. Toch spraken de betogers in Israël niet over een democratische rechtsstaat, maar over de schending van de democratie door de oordelen van die rechter als niet-democratisch aan te merken. Ook in ons land wordt wel beweerd dat onze staat een democratische rechtsstaat is. Is die combinatie noodzakelijk en op grond waarvan?
Rechtsstaat en democratie
Als naast democratie het recht als vereiste wordt gesteld om te voldoen aan een ‘democratische rechtsstaat’, dan rijst de vraag naar wat dient te worden verstaan onder democratie zonder recht. Die opvatting beperkt een democratische staat tot een formaliteit, namelijk verkiezing. Ieder mens en dus het volk heeft besef van onrecht. Handelen in strijd met wat ‘de mens onrecht aandoet’ wordt ervaren als in strijd met de menselijke waardigheid. In een democratie wordt ervan uitgegaan dat de gekozenen zich voor de waardigheid inzetten en onrecht tegengaan. Waar dat niet geschiedt is per definitie geen democratische staat. Het verschil tussen Netanyahu en de demonstranten is dat de demonstranten democratie wensen als een vorm van mensenrecht, terwijl Netanyahu zich vrij waant om naar eigen inzicht zijn gang te gaan. Hij ziet verkiezing als het enig bepalende voor een democratische staat. De verkiezing legitimeert volgens hem de overheid. Hiermee is de democratie niet meer dan het product van een ritueel dat dient om macht te verwerven. De democratie is dan het resultaat van een optelsom. Dit geldt ook voor referenda, zij het dat die niet om personen gaan, maar om een thema. Deze opvatting onderwerpt het volk aan de macht van de stembusuitslag. Dit is geen democratie, maar een telling.
Van machthebbers verwacht het volk dat macht wordt uitgeoefend in het belang van een vredige samenleving. Op hen rust de plicht zich in te zetten voor een menswaardige samenleving die op vertrouwen berust. De gekozen politici zijn verantwoordelijk voor een functioneren dat als democratisch in de ware zin van het woord kan worden aangemerkt. De demonstranten in Israël wensten deze wijze van democratie. Een verkiezingsstrijd biedt daarvoor niet voldoende grondslag. Een wet op de politieke partijen kan een eerste stap zijn om een ware democratische weg op te gaan.
Democratie en machtsstructuren
Het ware democratisch gehalte van een staat kent twee brandpunten. Het ene brandpunt bestaat uit een procedurele, het andere uit een inhoudelijke component. Slechts in samenhang vormen zij een democratische staat. De staatsinrichtingen zijn daarop veelal niet geënt. Er zijn heel wat verschillen per land, maar algemeen wordt de wetgevende macht voor de hoogste gehouden. De wetgever heeft het laatste woord. Na de Tweede Wereldoorlog is het besef doorgedrongen dat deze aanname geen standhoudt. Kiezen is één, het handelen van de gekozenen iets anders. Het volk geeft door verkiezing zijn macht niet prijs, het geeft de gekozenen een opdracht. De demonstranten in Israël waren zich ervan bewust dat de gekozen macht hun democratie aantast. Zij beseften dat de macht niet in overeenstemming met die opdracht werd aangewend. Democratie verwordt dan tot autocratie, een eufemisme voor dictatuur. Dit tekent de zwakheid van het kiessysteem en blijkt het lot van die democratie. De demonstranten wensten een andere gang van de overheid en aanvaardden niet dat de gekozenen hun eigen belang en streven wensten te realiseren. De demonstranten eisten echte democratie: ze verwachtten dat de gekozenen zich in zowel wetgeving als bestuur zouden inzetten voor het belang van het volk en elke deelnemer in die staat. Dat ontbrak in de opvatting van Netanyahu en zijn trawanten. Niet alleen daar, maar op meer plekken wordt er zo over gedacht.
Controle op de overheid
Er zijn parlementariërs die – hoewel deel van de wetgevende macht – zich beroepen op de controlerende functie van het parlement. Dit is een illusie, omdat de uitkomst van verkiezingen herhaaldelijk laat zien dat de meerderheid zich verzekert van de macht en de controle in eigen hand krijgt. Wie voor een controle op de wetgever en de regering opkomt zal moeten erkennen dat daarvoor een buiten de drie machten staande instelling nodig is. De rechterlijke macht dient ter beslechting van geschillen en maakt deel uit van de trias politica. Het hooggerechtshof kan in Israël naleving van een grondwet niet controleren, omdat daar geen grondwet is. De wet is hier heilig, zoals in Nederland. Of het nu Israël, Polen, Hongarije of Nederland betreft, willekeur dreigt op die titel overal. Controle op de macht zal daarom anders gevestigd dienen te worden. Een niet tot de trias politica behorend instituut is nodig opdat dit – representatief en deskundig – ingevolge eigen bevoegdheid de overheid kan controleren op democratische besluiten. Voorbeelden zijn er in onder meer Duitsland en Frankrijk, zij het dat ook daar nog wat te verbeteren valt. De VS tonen aan hoe het niet moet. Daar is de politiek oppermachtig. Het volk is er voorwerp van politiek gekrakeel. Demonstranten in Israël weten beter.
Naar een toekomstgerichte democratie
De aanstaande verkiezingen in ons land zullen mogelijk duidelijkheid brengen in de toekomstige machtsverhoudingen. Die machtsverhoudingen berusten op een procedurele gang van zaken. Dat zegt niets over wat het volk te wachten staat aan democratisch doen. Om een volwaardige democratische staat te zijn rust op de overheid de opdracht haar macht aan te wenden ter bevordering van een samenleving die kan vertrouwen op de overheid. Daartoe dienen de gekozen machthebbers te streven naar een vreedzame samenleving en op te komen tegen onrecht. Dit is het tweede brandpunt. De met macht beklede gekozenen hebben ter verantwoording van hun macht de democratische plicht te zorgen voor controle door een instelling die hun handelen toetst. Ongecontroleerd kunnen zij hun gang gaan. Veelal uit zich dat in een streven naar macht en geld. In Israël hebben de demonstranten dit onderkend. Het verlangen van de gekozenen om aan anderen hun wil op te leggen was voor het volk duidelijk. Door de bereidheid tot aanvaarding van een onafhankelijke en degelijke controle kan de macht in democratische schoenen komen te staan.
Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.