Toen bekend was geworden dat Nederlandse politici door Rusland omgekocht zouden zijn om hier verdeeldheid te zaaien, was de focus gericht op omkoping. Emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens stelt dat er in essentie een democratisch probleem is: onze Grondwet voorziet niet in de bescherming van democratische waarden.
Bescherming van onze democratie beheerste onlangs de publieke opinie toen bekend was geworden dat Nederlandse politici door Rusland omgekocht zouden zijn om hier verdeeldheid te zaaien. De focus was gericht op omkoping. In essentie is er een democratisch probleem. De vraag is of onze democratie rechtens beschermd wordt.
Waar draait het om?
De blik is gericht op volksvertegenwoordigers. Volkssoevereiniteit is meer dan het resultaat van een stembusuitslag, zie mijn columns van 21 augustus 2023 en 6 december 2023. Desinformatie en het aanzetten tot onrust en verdeeldheid binnen de samenleving door Nederlandse politici wordt aangemerkt als een aanslag op onze democratie. Hoewel de term democratie niet gedefinieerd is noch inhoudelijk bepaald is, wordt in die staatsvorm gerekend op politici die betrouwbaar zijn. Voor hen geldt dat zij hun opdracht democratisch vervullen. Indien zij onrust en verdeeldheid bevorderen, handelen zij in strijd met democratische normen die geacht worden te gelden. Democratie is van inhoudelijk normatieve aard, waaraan een rechtvaardigheidsaspect inherent is. Dit vereist een op de politici en overheid rustende plicht te zorgen voor vrede onder burgers en bescherming tegen misleiding, oproer en aanvallen op de samenleving. Het betreft wezenlijke waarden voor de samenleving. Dat overtreft verkiezingen en stembusuitslagen. Dit is een staatsrechtelijk postulaat voor democratisch leven en grijpt dieper in het menselijke besef dan procedurele activiteiten.
Enige dilemma’s
De erkenning van de menselijke waardigheid impliceert voor een democratische samenleving een grote mate van ieders vrijheid om zich naar zijn overtuiging te gedragen. Anderzijds stelt samenleven grenzen aan ieders vrijheid. Binnen de overheid spelen daarover vaak spanningen. Dit leidt ook tot tegenstellingen. Dit drietal dilemma’s is bekend. Aan de praktijk is overgelaten daarin zijn weg te vinden. Die praktijk wordt bovendien beïnvloed door invloeden van buiten. Welk houvast wordt de samenleving geboden en wat heeft zij nodig? Als het volk misleid wordt door zijn eigen politici en deze lieden onrust in de samenleving veroorzaken, handelen zij niet alleen in strijd met hun rechtsplicht, maar brengen zij ook de samenleving in verwarring en dragen zij bij aan wantrouwen. De nationale veiligheid zou volgens de minister van BZK op grond van Tsjechische informatie op het spel (kunnen) staan. Hier is evenwel een aangelegenheid aan de orde die verder strekt en het volk aangaat. Openbare duidelijkheid zal toch geboden dienen te worden. Is hierin geen algemeen belang gelegen?
Wordt onze democratie ‘op recht’ beschermd?
Bescherming van het democratisch goed dient zowel procedureel als inhoudelijk te geschieden. De Kieswet biedt enige bescherming. Een ernstig tekort betreft het ontbreken van een wettelijke regeling voor politieke partijen, zie mijn column van 13 februari 2023. Ontzetting uit het kiesrecht is niet op zichzelf als democratisch aspect geregeld. Als maatregel in relatie tot een veroordeling voor een misdrijf is dit te beperkt. Artikel 4 Grondwet merkt het kiesrecht aan als klassiek grondrecht: dit is niet juist. Het gaat niet om zo’n mensenrecht. De Duitse grondwet geeft daarentegen een regeling in de artikelen 20 en 21 Grundgesetz die wel voldoet aan het democratisch element ervan: de macht van de overheid gaat uit van het volk en daarin passen verkiezingen met regels voor politieke partijen. Uiteindelijk kan men bij het Bundesverfassungsgericht terecht: dat beschermt de democratie. Ons systeem gaat hieraan voorbij. De regering blijft in gebreke, zij is steevast niet bereid gebleken om voor een waardevolle erkenning van democratische waarden initiatieven te nemen. BZK schiet al jaren ernstig tekort. Zolang onze Grondwet niet voorziet in de bescherming van democratische waarden, kan onze overheid haar gang gaan. En dat doet ze dan ook. De misstappen die zij de laatste jaren onmiskenbaar heeft begaan stellen niet gerust. Politici gaan vrijuit en zelfs onrust wordt door hen bevorderd. De brief van de ministers van BZK en Rechtsbescherming d.d. 2-4-2024 aan de Tweede Kamer gaat wederom niet in op deze problematiek en mist visie. De tot nu toe bekende reacties van de rechterlijke macht laten eveneens zien dat het geenszins de professie van rechters is om op vernieuwende democratische processen hun blik te richten. In de lijn van BZK blijven zij hun eigen positie, als ware daarmee de democratie gered, verdedigen. Zie nogmaals een reactie van Drion, NJB 2024/773, aflevering 13.
Nog een grondwettelijk mankement
Artikel 119 Grondwet is nooit tot enige toepassing gekomen voor door leden van de Staten-Generaal gepleegde ambtsmisdrijven. Het kabinet heeft eindelijk onlangs besloten tot een wijziging ervan. Dat besluit reikt overigens niet tot bestrijding van democratische misdragingen als nu aan de orde zijn. Ons staatsrecht heeft op dit punt evenmin substantiële bouwstenen aangereikt. Het is gewenst om elders in Europa ons licht op te steken. Daar zijn goede voorbeelden te vinden die vooralsnog onvoldoende in ons staatsbestel een weerslag vinden. In tijden waarop en omstandigheden waaronder het staatsrecht een baken dient te zijn en de Grondwet voorzieningen zou moeten treffen, is een degelijke democratisch verantwoorde regeling onmisbaar. In veel Europese landen is doorgedrongen dat de democratie als eigenstandig rechtsgoed beschermd dient te worden. Dat heeft geleid tot constitutionele hoven en raden in veel landen. Dat de machthebbers ook daarop invloed uitoefenen is bekend, maar niet gewenst uit democratisch oogpunt. Garanties zijn niet overal voldoende voorhanden. Ons land spant de kroon waar het betreft een gebrek aan juridische overheidszorg om het volk te beschermen tegen inbreuken op inhoudelijk democratische waarden. Het beroep van de minister van BZK op de nationale veiligheid is daar een bewijs van: hij biedt het volk geen middel om gevrijwaard te zijn tegen de aanranding van onze democratische grondslagen. Hierdoor schaadt de overheid het volk en haar eigen positie: het vertrouwen neemt af en de achterdocht neemt toe.
Het concluderend antwoord op de vraag
Een norm voor gedragingen van politici ligt in ons staatsrecht niet vast. Een tweede gebrek hangt daarmee samen. Zonder die norm is er geen naleving gegarandeerd. Zolang die situatie voortduurt, zal ons land een speelbal zijn van politici, ‘zelfs als zij met de vijand heulen’. Omkoping is een verzwarende omstandigheid, maar niet ‘des poedels kern’. Het antwoord op de vraag wie nu onze democratie beschermt luidt daarom: niemand!
Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.